Fraudes, corruption, irrégularités, conflit d’intérêts… Le rapport confidentiel d’audit qui accable l’INAM

16

La Directrice générale de l’Institut national
d’assurance maladie au Togo (INAM-Togo), Mme Miriam Dossou-D’Almeida, a mis en
place en septembre 2018 une mission afin de planifier et d’exécuter l’audit de
la gestion des achats et marchés publics au cours des exercices 2016 et 2017.
L’objectif assigné à la mission est d’évaluer toutes les activités réalisées
pour acheter les biens et services depuis l’étape de planification des besoins
jusqu’à la réception effective des biens et services.

La mission a rendu public son rapport
mi-décembre 2018. Selon le document confidentiel dont nous avons eu copie, il
est révélé que « de façon générale, l’exécution des marchés réalisés au
cours des exercices 2016 et 2017 n’est pas conforme aux dispositions légales et
règlementaires ». Apparemment, même les assurances ne sont pas à l’abri de
la corruption qui constitue une gangrène au Togo.   

Lire l’intégralité du rapport.

Département de
l’Audit Interne (DAI)

Rapport de la
mission d’audit: 2018/03/A

« Gestion des achat et marchés publics »

Barnabé GBEDZE, RAI

Destinataires du
rapport
     Exemplaire N°

Direction
Générale – DG        1

Directeur
Administratif et Financier             2

Président
CPMP         3

Président
CCMP        4

Lettre de
Transmission

Lomé,
le 17 décembre 2018

A: Mme Myriam
DOSSOU – D’ALMEIDA – DG/INAM

CC : M. OHOUKO Kokou – DAF

M. WINGA Dissaliba – Pdt CPMP

M. ABOKI Kami – Pdt CCMP

Objet:
Rapport d’audit des achats et marchés
publics

            Référence ordre de mission: 529/
2018 IINAM / DG/RAI

Madame,

Faisant
suite au mandat que vous nous aviez donné par la lettre de mission portant la
référence 529 /2018/INAM/DG IRAI du 14 septembre 2018 pour planifier et exécuter
une mission d’audit de la gestion des achats et marchés publics, nous vous
transmettons ci-joint le rapport de ladite mission.

Nous
demeurons disponibles pour vous accompagner dans le suivi du plan d’actions
validé avec les parties concernées pour la mise en œuvre des recommandations
contenues dans ce rapport .

Veuillez
agréer Madame le Directeur, l’expression de nos salutations distinguées

Date

Signature

Sommaire

1.
Résumé exécutif..                           4

2.
Conclusion de l’audit                                 5

3.
Synthèse des constats et recommandations                      6

3.1
Planification des marchés et préparation des dossiers                6

3.2
Ouverture et évaluation des offres                      8

3.3
Attribution et contractualisation             9

3.4
Suivi de l’exécution des marchés                        12

3.5
Contrôle des règles éthiques        :           12

3.6
Evaluation des procédures simplifiées de DRP              13

4.
Evaluation du dispositif organisationnel               14

5.
Evaluation du système d’archivage                       15

6.
Rappel de l’objectif de la mission (ordre de mission)       16

7.
Rappel du périmètre de la mission                        16

8.
Méthodologie                     16

9.
Durée de la mission et composition de l’équipe d’audit               16

10.
Personnes rencontrées                  17

11.
Canevas du plan d’actions                       18

  1. Résumé exécutif

De par son statut juridique, l’INAM est
assujetti à la règlementation nationale en vigueur en matière de marchés
publics. A ce titre, l’organisation à mettre en place en son sein et les modalités
d’exécution à suivre pour réaliser les acquisitions de biens et services
doivent obéir à des règles, principes et procédures qui sont en conformité avec
les dispositions légales et réglementaires en la matière.

En application des dispositions du
décret n°2009-297/PR portant attributions, organisation et fonctionnement des
organes de passation et de contrôle des marchés publics, les dispositions
ci-après ont été prises:

⦁          Décision
n°001/2013/INAM/CA du 25 janvier 2013 portant nomination de la Personne

Responsable
des Marchés Publics (PRMP)

⦁          Décision
n°001/2013/INAM/DG du 25 janvier 2013 portant création de la Commission de Passationdes
Marchés Publics (CPMP)

⦁          Décision
n°002/2013/INAM/DG du 25 janvier 2013 portant création de la Commission de
Contrôle des Marchés Publics

⦁          D’autres
décisions subséquentes ont été prises pour nommer les membres des commissions
CPMP et CCMP ou renouveler leur mandat.

Les
membres des commissions ont pris part aux ateliers de renforcement de capacités
organisés par l’Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP).

Au
cours de la période couverte par notre mission (2016-2017) les marchés ont été
passés dans un contexte de fonctionnement normal des organes de passation et
les marchés à passer ont fait l’objet d’un plan prévisionnel de passation.

Concernant
l’évaluation des marchés passés pour des montants égaux ou supérieurs au seuil
de passation, le référentiel de contrôle que nous avions utilisé est établi à
partir des dispositions légales et réglementaires ci- après:

1.
Loi n°2009-013 du 30 juin 2009 relative aux marchés publics et délégation de
service public;

2.
Décret n°2009-277/PR du 11 novembre 2009 portant code des marchés publics et délégation
de service publics;

3.
Décret n°2009-297/PR du 30 décembre 2009 portant attributions, organisation et fonctionnement
des organes de passation et de contrôle des marchés publics;

4.
Décret n°2011-059/PR du 4 mai 2011 portant définition des seuils de passation,
de publication, de contrôle et d’approbation des marchés publics;

5.
Arrêté n°014/MEF/CAB du 21 février 2013 fixant les modalités et le circuit d’approbation
des marchés publics.

6.
Délibération n°027/2016/INAM/CA portant adoption du règlement financier et comptable
de l’INAM

2.Conclusion de
l’audit

Nous estimons que nos diligences
fournissent une base raisonnable à l’opinion exprimée ci- dessous:

Opinion
générale:d’une
façon générale, l’exécution des marchés réalisés au cours des exercices 2016 et
2017 n’est pas conforme aux dispositions légales et réglementaires.

Fondement
de l’opinion:
Il existe des insuffisances dans l’exécution des missions des organes de
passation et de contrôle et beaucoup de cas d’absence de mise en concurrence avant
la contractualisation avec des fournisseurs pour des marchés non-inscrits sur
le plan de passation et dont les montants sont égaux ou supérieurs au seuil de
passation.

A
notre avis, l’insuffisance des contrôles et pratiques internes constitue un
facteur important pour les risques ci-après qu’il faudra surveiller:

1.nullité
de marchés ou contrats signés pour non inscription au PPM ou défaut de mise en
concurrence;

2.ruptures
de stocks de fournitures accompagnées d’une pression pour la réalisation d’achats
en mode d’urgence en raison d’une mauvaise planification;

3.
mauvaise réputation de l’institution pour insuffisance de transparence dans les
acquisitions;

4.
nullité d’une procédure d’acquisition pour non régularité

5.
dépassement budgétaire non autorisé;

6.
nullité d’un marché pour collusion ou conflit d’intérêts à l’occasion de
l’évaluation des offres;

7.
défaut de qualité ou non-conformité des acquisitions d’immobilisations;

8.
fraude et corruption dans les achats par procédure simplifiée (DRP).

Sans
remettre en cause notre opinion nous confirmons que:

-certains
marchés ont été passés à la suite d’appels à concurrence conformément publié;

-certains
marchés ont été régulièrement attribués à la suite des conclusions de rapports
d’évaluation établis par la CPMP, lesquels ont fait l’objet de validation par
les organes de contrôle de passations.

Les recommandations d’audit contenues
dans ce rapport doivent faire l’objet d’un plan d’actions documentés et
communiqués au Département de l’Audit Interne ainsi qu’au Département Gestion
des Risques pour un suivi optimal.

Nous tenons ici à remercier le DAF et
son équipe, les membres de la CPMP et de la CCMP qui nous ont fournis les documents
nécessaires et qui se sont rendus disponibles pour les divers échanges et
entretiens ayant contribué au bon déroulement de la mission.

3. Synthèse des
constats et recommandations

Aux fins d’évaluation, nous avions
découpé le processus de gestions des achats et marchés publics en six (6)
groupes d’activités à savoir

            i.          Planification
des marchés et préparation des dossiers

            ii.         Ouverture
et évaluation des offres

            iii.        Attribution et contractualisation

            IV.      Suivi
de l’exécution des marchés et contrats

            v.         Contrôles
des diligences éthiques applicables

            vi.        Exécution
des procédures simplifiées de DRP

Nous
présentons ci-dessous les constats et recommandations d’audit par groupes d’activités.

            3.1       Planification
des marchés et préparation des dossiers

Constat #1: Exécution de marchés non préalablement inscrits sur
le PPM

Au cours de la période sous revue
(2016-2017), il a été signé vingt-quatre (24) contrats pour des acquisitions
diverses qui n’ont pas été préalablement inscrites sur le plan de passation des
marchés. Les plans prévisionnels de passation élaborés pour ces périodes n’ont
pas connu de révisions et aucune autorisation ou dérogation n’a été obtenue des
organes de contrôles (CCMP; DNCMP) avant de passer lesdits marchés. La liste de
ces contrats est présentée à l’annexe 1.

Conclusion:Non-respect des
dispositions de l’article 14 du décret N° 2009-277/PR portant code des marchés
publics et délégation de service public.

Risque: Nullité des
marchés passés sous réserve de l’appréciation de la DNCMP

Recommandation #1 : Procéder à
des révisions du PPM et obtenir des autorisations ou dérogations nécessaires
des organes de contrôles avant d’exécuter les marchés qui n’y sont pas
initialement inscrits.

Constat
#2:
Retard dans la
publication des avis généraux de passation

Il
s’est écoulé une durée de plusieurs mois entre la réception du PPM validé par
la DNCMP et la publication des avis généraux de passation.

⦁          2016:
AGP publié le 30 mai [3 mois après réception du PPM validé]

⦁          2017:
AGP publié le 10 mai [2 mois après réception du PPM validé]

Conclusion:Insuffisance
dans l’accomplissement du contrôle de régularité.

Risque:
Non-optimisation des acquisitions (rupture de stocks; achat en mode d’urgence)

Recommandation #2 : Publier l’avis
général de passation au maximum dans les cinq (5) jours suivants la date de
réception du PPM validé par la DNCMP.

Constat #3 : Fractionnement
des marchés

Plusieurs
acquisitions ont été effectuées par bon de commande auprès de fournisseurs retenus
par l’autorité contractante alors que celles-ci avaient fait l’objet de
publication dans l’avis général de passation. Les montants annuels de ces
achats présentés à l’annexe 2 atteignent et dépassent les seuils de passation.

Conclusion: Non-respect des
dispositions de l’article 14 du décret n°2009-277/PR portant code des marchés
publics et délégation de service public.

Risque: Mauvaise
réputation pour insuffisance de transparence dans les marchés

Recommandation
#3 :

Consolider les besoins et exécuter les marchés conformément au plan
prévisionnel de passation des marchés.

Constat #4:Insuffisance
dans l’exercice du contrôle a priori assigné à la CCMP

Les
plans de passation (PPM) élaborés en 2016 et 2017 n’ont pas fait l’objet de
validation par la CCMP.

Pour
l’ensemble des neuf (09) marchés passés pour des montants ayant atteint le seuil
de contrôle de la CCMP au cours de la période sous revue (voir Annexe 3), il
n’existe aucune preuve de la validation des dossiers de demande de cotation par
la CCMP avant le lancement de l’appel à candidature.

Conclusion: Non-respect des
dispositions de l’article 9 du décret W 2009-297/PR relatif à l’organisation et
au fonctionnement de la CCMP.

Risque: Nullité de la procédure de passation

Recommandation #4:Veiller au
respect des dispositions du code des marchés publics en la matière.

            3.2       Ouverture
et évaluation des offres

Constat #5 : Insuffisances dans la mise en place des
sous-commissions d’analyse

Au
cours de la période sous-revue, il a été mis en place au moins une
sous-commission d’analyse dont les travaux n’ont pas été présidés par un membre
de CPMP.

Conclusion: Non-respect des
dispositions de l’article 4 du décret N° 2009-297 IPR relatif à l’organisation
et au fonctionnement de la CPMP.

Risque:Inefficacité
opérationnelle (difficulté de la CPMP pour s’approprier et valider le

rapport
de la sous-commission d’analyse)

Recommandation
#5:
Veiller
au respect des dispositions du CMP quelle que soit la particularité du marché à
passer.

            3.3       Attribution
et contractualisation

Constat #6 :Absence de preuve de validation des propositions
d’attribution

Sur
neuf (9) acquisitions dont les montants ont atteint le seuil de contrôle de la
CCMP, nous n’avons trouvé qu’un seul cas où un avis de non objection est donné.
Le document sanctionnant ce contrôle (procès-verbal d’attribution provisoire) n’est
pas établi dans la forme prescrite.

Conclusion: Non-respect des
dispositions du code des marchés publics en leurs articles 56

al.5
(procédure et critères d’évaluation) et 61 (attribution des marchés publics).

Risque: Nullité de la
procédure pour non régularité

Recommandation
#6:
Etablir
le procès-verbal d’attribution provisoire conformément au modèle visé par
l’article 61 du CMP.

Veiller au bon fonctionnement de la CCMP et à la
formation de ses membres.

Constat # 7:Insuffisance
dans le contrôle budgétaire avant la contractualisation

Un
marché et 4 demandes de cotations ont été attribués pour des montants dépassant
le budget prévisionnel sans qu’aucun document n’ait été établi pour autoriser
le dépassement budgétaire..

Conclusion: Non-respect des
règles de dépassement budgétaire

Risque: Dépassement
budgétaire non autorisé

Recommandation # 7 :Veiller à se
conformer aux dispositions prévues par le règlement financier et comptable:
art. 35 – transfert et virement de crédit; art 36 – rallonge budgétaire

Constat # 8 : Attribution de marchés sans aucune diligence de
mise en concurrence

Trente-deux
(32) contrats d’acquisition pour des montants égaux ou supérieurs au seuil de passation
ont été signés sans aucune diligence de mise en concurrence (voir Annexe 4).

Conclusion:Non-respect des
principes généraux de passation des marchés visés par l’article 2 de la loi n°
2009-013.

Risque: Nullité des
contrats signés

Recommandation #
8:
Veiller
à se conformer aux principes de (i) concurrence, (H) de liberté d’accès à la
commande publique, (iii) d’égalité de traitement des candidats et de (iv) transparence
des procédures d’acquisition.

Constat # 9: Insuffisance dans les clauses contractuelles du
contrat avec SBI Sarl

Les
contrats signés avec SBI Sarl pour (i) la rédaction de cahier de charges du DAO
– GED et (ii) l’appui à l’évaluation des offres dudit marché ne comportent
aucune disposition pouvant prévenir une collusion entre le consultant et les
soumissionnaires.

Conclusion: Non-respect des
règles éthiques liées à la passation

Risque: Risque de
nullité du marché GED pour collusion ou conflits d’intérêts lors de l’évaluation
des offres

Recommandation #
9 :
Instaurer
l’obligation à tout prestataire retenu en appui à l’évaluation des offres et
propositions de faire une déclaration sur l’honneur d’absence de conflits
d’intérêts avec les soumissionnaires.

Constat # 10 : Insuffisance dans les clauses contractuelles de
certains contrats

Certains
contrats de fournitures et installation d’immobilisation ne comportent pas de
clauses de garantie (délai de garantie et retenue de garantie)

Conclusion: Défaut de
garantie sur les immobilisations acquises.

Risque: défaut de
qualité ou non-conformité des acquisitions d’immobilisations

Recommandation
#10:
Inclure
systématiquement des clauses de garanties dans tous les contrats d’acquisitions
d’immobilisation et préciser les conditions de libération desdites garanties.

Constat # 11 : Non précision des moyens de financement dans les
contrats

Il
est mentionné dans les contrats le budget d’exécution du marché sans aucune
précision sur la rubrique budgétaire d’imputation.

Conclusion: Non-respect des dispositions de
l’article 79 du code des marchés publics.

Risque: Risque de non
sécurisation des crédits de paiement.

Recommandation # 11: Inclure la
rubrique budgétaire d’imputation sur la fiche signalétique introductive des
contrats (cf. article 79 du décret N° 2009-277-/PR CMP)

3.4Suivi de
l’exécution des marchés

Constat # 12:Insuffisance
des formalités de réception de biens, travaux et services découlant de
l’exécution des marchés.

Absence
de preuve de la validation des livrables des prestations intellectuelles. En
lieu et place d’un comité de réception dûment mis en place, les biens, travaux
et prestations sont réceptionnées par le chargé de la logistique avec parfois
un autre agent.

Les
contenus des documents de réception établi sont souvent muets sur la conformité
de la qualité des biens livrés par rapport aux spécifications techniques
exprimées dans les dossiers d’appel à concurrence.

Conclusion:Défaut de
qualité des documents de réception

Risque: Risque de
paiement ou d’acceptation de biens, travaux et prestations de mauvaises
qualités.

Recommandation #12:Mettre en place
le comité ad hoc de réception.

Concevoir un canevas de procès-verbal en précisant
les informations pertinentes à y mentionner.

            3.5
      Contrôle des règles éthiques

Constat 1# 13:Application non
exhaustive des diligences de respect des règles éthiques en matière de
passation des marchés

Absence
de preuve des engagements écrits des soumissionnaires des demandes de cotations
pour le respect des règles éthiques applicables aux marchés publics.

Risque: Risque de
fraude et de corruption.

Recommandation #13:Concevoir un
canevas d’engagement écrits à inclure dans les documents contractuels.

3.6 Evaluation
des procédures simplifiées de DRP

Constat # 14:
Utilisation inappropriée des procédures d’achat par bon de commande

Tous
les matériels informatiques acquis au cours de la période sous revue ont été
achetés par bon de commande.

Risque:Non efficacité
des procédures d’achats de matériel informatique.

Recommandation #
14:
Retenir
par défaut, la procédure de demande de cotation pour toute acquisition
d’immobilisation.

Constat # 15 : Insuffisance dans la mise en œuvre des procédures
de DRP

⦁          Absence
de preuve des expressions de besoins ayant conduit aux achats par bon de
commande ne sont pas documentées

⦁          Il
n’est pas établi un registre de fournisseurs et prestataires de services agréés

⦁          Les
demandes de devis, de facture pro-forma ou de proposition de prix adressées aux
fournisseurs ne sont pas formalisées.

⦁          Les
propositions reçues ne sont pas toujours comparables

Risque: Fraude et
irrégularité dans les achats; collusion entre le service acheteur et les fournisseurs

Recommandation #15 :Veiller au
respect des procédures en la matière.

4. Evaluation du
dispositif organisationnel

Application
du décret N° 2009-297/PR

  • PRMP &5
  • CPMP
  • CCMP &5

Principales
missions

1
– Planifier les marchés publics

2
– Publier des AGP

3
– Lancer des MO, AMI, DC

4
– Réaliser l’ouverture des offres

5
– Evaluer et comparer les offres

6
– Réaliser le contrôle à priori

7
– Rédiger les contrats et marchés

8
– Etablir des indicateurs de performance

Constats
relatifs à l’exécution des principales missions

1
– Existence d’un PPM pour les années 2016 et 2017

2-
Il s’écoule 60 jours entre la validation du PPM et la publication de l’AGP

3-
Attribution de plusieurs marchés sans mise en concurrence

4-
Respect des phases d’ouverture des offres et établissement des p-v

5
– Existence de rapport d’évaluation

6
– Absence de preuve de t’exercice du contrôle à priori par la CCMP

7
– Existence des contrats et marchés signés

8
– Absence de rapportage périodique sur la passation des marchés

Conclusion: suffisance dans
l’exécution des missions des organes de passation et de contrôle

Recommandation spéciale

Faire établir annuellement par la CCMP et le point
focal MP, un rapport sur la passation.

S’appuyer sur ce rapport pour effectuer une revue annuelle
de l’exécution des missions par les organes de passation et de contrôle afin de
relever les insuffisances et de faciliter la capitalisation des expériences
pour une amélioration des pratiques
.

5. Evaluation du
système d’archivage

1.
Les dossiers reçus des soumissionnaires ne sont pas regroupés scellés ou
attachés et disposés dans un ordre permettant de vite les identifier.

2.
Les documents et rapports liés à la passation ne sont pas rangés dans des
supports (cartons, chemises à sangles) marqué à l’extérieur de la référence et
de l’intitulé du marché ou de la cotation.

3.
Existence de doublons dans la numérotation des bons de commandes; les pièces
justificatives jointes aux bons de commandes émises ne sont pas exhaustives.

Recommandation
spéciale

Définir et mettre en œuvre la méthodologie
d’archivage des dossiers lancés et des offres reçues;

Définir et mettre en œuvre la méthodologie
d’archivages des documents produits en interne, des contrats et autres
documents relatifs aux différents étapes de la passation des marchés publics;

Mettre en place un système d’archivage approprié
pour les achats effectués par la procédure simplifiée de Demande de
Renseignement de Prix.

6. Rappel de
l’objectif de la mission (ordre de mission)

L’objectif de la mission est d’évaluer
toutes les activités réalisées pour acheter les biens et services depuis
l’étape de planification des besoins jusqu’à la réception effective des biens
et services.

7. Rappel du
périmètre de la mission

Le périmètre de la mission couvre toutes
les acquisitions de fournitures, de travaux, de prestations intellectuelles et
de services non consultants réalisées au cours des deux dernières années (2016
et 2017).

8. Méthodologie

La
démarche d’audit est chronologiquement marquée par:

⦁La tenue de la réunion d’ouverture
(présentation des auditeurs, exposés sur le planning prévisionnel de la
mission, demande de documents, planning des rendez-vous)


la réception et l’examen des documents relatifs à la passation

⦁La tenue de la réunion de lancement
suivi de l’administration de questionnaire de contrôle interne (entretiens avec
les acteurs)


La réalisation des tests de conformité sur les marchés passés et
l’établissement des constats

⦁La Synthèse des observations sur les
FRAP (Feuilles de Révélation et d’Analyse de Problème) et la formulation des
recommandations

⦁La tenue d’une réunion de clôture où les
constats et recommandations d’audits ont été présentés aux audités.

9. Durée de la
mission et composition de l’équipe d’audit

La
mission s’est déroulée du 02 octobre au 15 décembre 2018. L’équipe d’audit est
composée de :


M. GBEDZE K. Barnabé, RAI, chef de mission

•M.
KUE-TAMAKLO Gilbert, Auditeurs Interne, collaborateur

10. Personnes
rencontrées

Les
personnes ci-après ont été rencontrées au cours de la mission


      Noms et Prénoms       Titre (ou Qualité)

1
         Mme EDOH Ablavi   Chargés des achats de biens et services

2
         M. TAGE,A, A. Sosso           Chargé des marchés publics

3
         OHOUKOH Kokou Directeur Administratif et Financier

4
         WINGA Dissaliba      Président de la CPMP

5
         ABOKI Kwami         Président de la CCMP

6          SAM KomlanviChef Service Archives 1
Membre de la CPMP

7         AYISSOU Aményo   Membre de la CPMP

8
         TEBIE Bedebodon    Membre de la CPMP

9
         AGBENDA Essohanam        Membre de la CCMP

11. Canevas du
plan d’actions

Source : TogoActu24.com

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